美国联邦政府“干预”（本文将那些能够对联邦或地方教育产生影响的法案、建议、行动皆视为“干预”）教育是否违宪，在美国历史上，是一个饱受争议的问题。众所周知，联邦宪法修正案第十条规定：“凡是未经宪法赋予联邦的权力，或禁止各州行使的权力，一律由各州或人民保留。”（联邦宪法修正案第十条原文为：“The powers not delegated to the United States by the Constitution，nor prohibited by it to the States，are reserved to the States respectively，or to the people.”）由于教育权力正合此款，因此经管教育事务的职责被认为是属于“州或人民”的权力，联邦政府不得涉足，美国教育亦由此形成各州自治与分权的基本格局。然而考察美国教育的历史可发现：自美利坚建国以来，联邦政府“干预”国家教育事务之建议、行动、法案屡见不鲜，尤其自20世纪50年代以来，联邦政府推动、改革教育的行动，已成为常态，这是否已经违背了联邦宪法修正案第十条所确立的教育权力原则？米尔顿·弗里德曼（Milton Friedman）认为：“宪法中体现的两大原则⋯⋯被宣称为根本的方针，而在实际上它们屡次受到破坏。”^[1]联邦政府对教育的“干预”是否属于此类性质？本文拟对“联邦政府‘干预’教育是否违宪”这一问题加以考察，并探究在联邦政府“干预”教育行动现象的背后，所蕴含的精神理念与权力机制。

一.   联邦政府“干预”教育事实略考

联邦政府对教育的“干预”，从其方式与程度来看，基本可以分为三个时期：

一   建国初期至南北战争前

联邦政府“干预”教育的事实，最早可以追溯到1787年联邦宪法颁布之前。1787年，国会通过“西北法令”规定：把第16区土地收入——通过出租或售卖——作为公共教育事业经费^[2]440，首开联邦政府“干预”教育之先河。但这一时期，联邦政府“干预”教育的方式主要限于“赠地资助”等非常有限的范围内。

从建国初期到1812年美国第二次独立战争前的二十多年间，关于联邦政府在国家教育事务中应扮演何种角色，一直存在着两种不同意见的争论：逐渐地，反对联邦政府“干预”教育的力量占据了上风；“面对日渐高涨的地方主义情绪，联邦政府应发挥重要作用的观点遂日益式微。詹姆斯·门罗是最后一位寻求以宪法授权国会‘建立学问研修机构’权力的总统，⋯⋯而安德鲁·杰克逊及其信徒们则将有关联邦在教育中应发挥的作用的讨论基本局限在对史密森遗产的使用的争论中。”^[3]131

这种反对联邦政府“干预”教育的呼声在19世纪50年代达到了高潮。当有人希望联邦政府继续以“赠地兴学”方式推动地方教育的时候，却发现这一方式已难以为继。1853年，伊利诺伊州议会向国会提出《平民教育权力法案》，“要求联邦政府拨地给各州，成立一所工业大学”^[4]48；1857年佛蒙特州众议员贾斯汀·莫里尔（Justin Smith Morrill）向国会提出赠地议案，均遭到反对而失败。反对者认为：如果该议案所包含的原则得到承认，那么联邦政府的权力将扩大，而州的主权将缩小。因此，经过一年多的漫长辩论，莫里尔的议案于1859年2月在国会中以微弱优势获得通过并提交总统签署，但最终却被詹姆斯·布坎南（James Buchanan）总统以“政府财力不胜负荷，混淆了联邦与州政府之间的权限，刺激土地增值投机，威胁现有学院的维持，并且违背美国宪法”^[4]282为由而否决。至此，联邦政府试图“干预”教育的努力再一次宣告失败。

二   南北战争至第二次世界大战前

1861年美国南北战争爆发，为了弥补战时地方教育经费的不足，林肯总统于1862年签署通过了《莫里尔法案》。该法案得到了多数州的欢迎和支持：虽然战火不断，但各州仍然积极将此赠地兴学计划落实。南北战争结束后，联邦政府的权力明显增强，体现为对南方各州公立教育——尤其是涉及种族歧视问题——的监管和干预加强了力度，“当德克萨斯州对公立教育的提供范围作出限制时，国会立刻判定其无效并要求该州作出修订。”^[5]226

内战结束后，联邦政府“资助”教育的步伐明显加快，1887年国会通过的《哈奇法案》规定：联邦政府可以在不通过州的情况下直接向赠地学院提供财政资助。这样，联邦政府就绕过州直接实现了对学院的影响。三年之后，国会通过《第二莫里尔法》，由本杰明·哈里森总统批准施行，以资金的形式对各农工学院实施补助，并明确资助用于培养农工技术人才和教师。在继续资助农工学院的条件之上，《第二莫里尔法》提出接受资助的学院必须向黑人与白人平等开放，否则专资为黑人另建学院。虽然以反对种族歧视、弘扬人权为目的，但联邦借赠与之机在教育领域增强其权力的做法已初现端倪。

20世纪初，国会陆续通过《森林资源收入法案》《矿产使用法案》等以林业、矿产收入资助地方教育开支的法案。此后，联邦又陆续通过《纳尔逊修正案》《史密斯·里弗农业推广法案》以及《班克黑德·琼斯法案》等以联邦不同机构和部门为主体的向各州农工学院提供资助的法案。除此之外，联邦还涉足职业教育领域，通过了《史密斯·莱威尔法》《史密斯·休斯法》等法案。这些法案的通过，表明以“赠地”为开端的联邦政府“资助”教育的方式已渐渐为各方所接受，成为联邦政府“干预”教育的安全方式。在这一时期，联邦政府“干预”教育的态势愈发明显，而联邦政府的教育权力也在不知不觉中获得事实上的增强。

三   第二次世界大战至今

第二次世界大战期间及战后联邦政府教育权力的扩张具有两个基本特征：首先，联邦政府通过应对一系列危机性事件获得了“干预”教育新的合法性依据；其次，随着社会大众对教育与社会关系及联邦政府在教育事务中应承担更多责任的观念转变，联邦政府对教育的“干预”成为常态。

1944年国会通过了《退伍军人权利法案》（下文简称《法案》）^①，规定退伍军人享有政府给予的一系列保障性及资助措施，其中包括退伍军人依其服役时间长短可享受由联邦政府提供资助的1至4年的教育机会，以及每年不超过500美元的学杂费、书本费以及每月50美元的生活津贴等。《法案》就其性质而言，是联邦政府对退伍军人所提供的一揽子援助计划，其中包含了关于教育的内容而已。但《法案》实施的结果却在事实上对美国教育——尤其是高等教育——产生了重要影响。《法案》实施到1950年，美国大学毕业生数已接近50万，直接导致二战后美国高等教育进入马丁·特罗（Martin Trow）所称的“大众化”阶段。

①   1944年6月22日由美国总统富兰克林·罗斯福签署生效的这一法案正式名称为《1944年军人再适应法》（The Servicemen's Readjustment Act of 1944），也称为《军人权利法案》（The GI Bill of Rights）。GI是形容二战美军的俚语，最初代表“政府颁发”二字（Government Issue），用指军队的规章制度或设备，以下简称《法案》。

第二次世界大战结束后，联邦政府“干预”教育的程度显著增强。在1957—1958年间，议员们向国会提交了约1500份关于教育的提案，而其中80项获得了通过^[6]155。

其中最具有代表性的当属1958年联邦政府颁布的《国防教育法》。该法案明确表示联邦政府要对数学、科学和现代外语的教学和研究提供大力度资助，其中法案第三章规定联邦政府每年拨款给各州教育行政部门，用于购置教学设备、参考资料及用于发展和改善公里中小学校的科学、数学和外语的指导工作。《国防教育法》以毫不掩饰的姿态对美国教育发展方向乃至学科倾斜方向做出强烈的指导和建议，在教学目标、课程设置、教学要求等方面提出具体意见，且提供资金支持，这是联邦政府第一次针对教育进行如此“深度”的“干预”。

除了以“资助”“指导”等手段对教育事务进行“干预”之外，联邦政府还在一些涉及教育的特殊事件中表明了坚决“干预”的强硬立场。如美国历史上著名的“布朗诉托皮卡教育局案”（Brown v. Board of Education of Topeka，以下简称“布朗案”）和“挡校门事件（Stand at the schoolhouse Door）”。1951年，焊工、二战退伍军人奥利弗·布朗（Oliver Brown）状告其住居地所在的托皮卡市教育局，因为他的女儿被禁止在堪萨斯州托皮卡市她家附近的白人学校上学，且必须到离家较远的黑人学校上学。布朗认为这违反了联邦宪法修正案第十四条所保障的公民权利，但地方法院根据“隔离但平等”原则判定教育局的种族隔离措施合法。在美国全国有色人种协会（National Association for the Advancement of Colored People, NAACP）的支持下，此案上诉到联邦最高法院。1954年5月17号，联邦最高法院判定布朗等上诉人胜诉。

布朗案判决之后，阿肯色州首府小石城教育局于1957年夏准备接收9名黑人儿童进入小石城中央高中就读，但倾向于种族歧视政策的州长奥瓦尔·福布斯（Orval Faubus）却设法阻挠黑人学生入学。9月25日，艾森豪威尔总统命令101空降师前往小石城替代州国民警卫队控制局面。在美国军队的保护之下，9名黑人学生最终得以进入校园。1963年，三名非洲裔黑人薇薇安·马龙·琼斯（Vivian Malone Jones），詹姆斯·胡德（James Hood）和大卫·麦格特里（Dvaid Magtrey）申请就读阿拉巴马州立大学成功，但在入学那天却被州长乔治·华莱士（George Wallace）及其所带领的州国民卫队阻挡在校门之外。为此，约翰·肯尼迪总统特别发布行政命令，将州长华莱士对国民卫队的领导权收归联邦所有，美国司法部部长助理尼古拉斯·卡岑巴赫（Nicholas deBeville Katzenbach）与亨利·格雷厄姆（Henry Vance Graham）将军亲自护送两名黑人学生进入校园。这就是美国历史上有名的“挡校门事件”。

19世纪60年代，联邦政府对教育的“干预”达到高潮。第89届国会于1965年通过的《初等与中等教育法》通过向非公立学校的学生直接提供资金，而绕过了以往联邦政府向非公立学校提供资助的障碍，林登·约翰逊（Lyndon Baines Johnson）总统宣称：“当我们在教育领域采取了这项应急计划的时候，我们挽救了‘自由’。这项法案——第一个大规模的联邦资助教育现代化的计划——已经证明她是更好局面到来的象征。”^[7]43与此同时，约翰逊总统在“向贫穷开战”，建立“伟大社会”的改革计划中，提出联邦政府必须插手教育，继续将教育与“社会理想”和“国家未来”等更宏大的目标联系在一起。这届国会通过了一大批与教育相关的法案，如《高等教育设施法》（1963年）、《高等教育法》（1965年）、《国际教育法》（1966年）、《成人教育法》（1966年）、《教育行业发展法》（1967年）、《高等教育法修正案》（1968年）等。这些法案使得联邦政府与州在教育权力方面的关系发生了根本性改变，联邦政府开始在教育事务中“扮演主要的决策角色”^[8]402。

20世纪80年代，罗纳德·里根任总统期间，秉承“新联邦主义”理念，主动削减联邦政府教育经费、废除部分教育规章条例、减少联邦政府对教育的干预，将更多权力下放给州和地方。但即使在此种态势下，联邦政府教育部仍然委托“国家优异教育调查委员会”于1983年发布了《国家在危急中——教育改革势在必行》的教育报告。该报告指出：教育的平庸已经危及到了美国的安全与繁荣，并针对现状提出了若干改革意见，成为20世纪80年代以后美国基础教育改革的纲领性文件，对美国教育产生了重要的影响。20世纪90年代以后，从自称“教育总统”的乔治·赫伯特·布什到比尔·克林顿及乔治·沃克·布什、巴拉克·奥巴马在任期间，联邦政府发布了《美国2000：教育战略》《2000年目标：美国教育法》《不让一个孩子落后》等一系列教育法案。至此，联邦政府对教育的建议、资助、立法已成为常态。

以上考察足以证明，联邦政府对教育的“干预”已是不争的事实，问题是：既然宪法已经表明教育权力是“由各州或人民保留”的权力，而未授予联邦，那么联邦政府屡屡“干预”教育的行动究竟出于何种原因？又是基于什么依据呢？

二.   联邦政府“干预”教育的依据与动因

美国自建国至今的二百多年来，虽然有联邦宪法修正案第十条的限制，但事实上，联邦政府不断地采取“干预”教育的行动，并在近几十年呈现出教育权力明显增强的趋势，究竟应该如何理解这种现象？是何种原因和力量在推动这种变化的发生呢？

一   从表层来看，联邦政府“干预”教育有以下三个主要依据

首先是因循传统。联邦政府最初“干预”教育的依据源自于“赠地兴学”的古老传统。“赠地兴学”这一传统源自欧洲，英国的牛津、剑桥两所大学都曾获得土地赠与；殖民地时期，地方政府沿袭这一古老传统，以“赠地兴学”方式支持和兴办教育，如“康涅狄格州曾于1726年将5个市镇各划为53区，每个市镇以3区土地作为保留备用之地，其中1区为设校办学之用，2区为教会开支。建国以后，该州又在1783—1785年之间，出售7个市镇的公地，将收费分配给各市镇，作为教育永久基金”^[9]270。因此，建国之初的“赠地兴学”被公认为是可行之举，且当时联邦宪法尚未产生，自然没有异议。而其后联邦政府之所以能够屡次通过“赠地”“资助”方式“干预”教育，也是基于这种被默许为“义举”的古老传统。

其次是“国家安全”与“公共福利”。联邦政府“干预”教育的另一个强有力的理由来自于“国家安全”与“公共福利”的需要。1944年《退伍军人权利法案》以及1958年《国防教育法》的通过正是基于这一理由。第二次世界大战临近结束之时，大批退伍军人因难以适应战后生活而走上街头抗议游行，这与第一次世界大战结束后退伍军人为“奖金游行”而导致的流血冲突极为相似。为避免类似悲剧再次出现，1944年国会通过了《退伍军人权利法案》。这正是以维护社会稳定与国家安全、公共福利为依据所采取的措施，只是当时并未提出相应的理论表述。1945年6月，联邦科研和开发办公室主任温纳瓦·布什（Vannevar Bush）在其发表的著名报告《科学：无边的疆界》中提出：对科技与教育的重视已经不仅仅是单纯的科学研究或教育自身的事情，而是关系到国家安全和国家利益的重要事业，由于在提供巨大的资金资助科学研究与教育发展方面无人能与联邦的实力相匹敌，因此对科学和教育的资助也就成了联邦义不容辞的责任。而1958年《国防教育法》的颁布正是这种理论的体现和践行。

1957年，苏联卫星发射成功使美国朝野产生严重危机感，而教育“软弱”被认为是美国科学技术落后于苏联的重要原因，人们希望联邦政府能够对教育承担更多责任。在此背景下，1958年联邦政府颁布的《国防教育法》指出：国会确认州和地方应当承担对公共教育的统治和主要责任的原则，但同时强调，教育与国家安全密切相关，而国防、国家安全属于联邦事务。根据联邦宪法第一条第八款规定：国会有权“规定和征收直接税、间接税、进口税与货物税，以偿付国债、提供合众国共同防御与公共福利”，以及“制定为执行上述各项权利和依据本宪法授予合众国政府或政府中任何机关或官员的其他一切权力所必要的和恰当的法律”^{[10]附录三}。根据此条款，当教育成为涉及“国家安全”与“公共福利”的重要因素时，国会认为联邦政府对教育给予“援助”是必要的。由此，联邦政府不仅获得了事实上“干预”教育的权力，而且“第一次使联邦政府对教育的广泛资助获得了合法性”^[5]406依据。

最后，联邦政府干预教育的另一重要依据是护卫“民主、平等与正义”，集中体现为反对校园中、教育中的“种族歧视”行动。美国的种族问题争议已久，虽然《独立宣言》称“人人生而平等”是不言而喻的权利，但自殖民地时期起，黑人在美国就遭受着歧视和不平等待遇。1892年普莱西诉弗格森案（Plessy v. Ferguson）在事实上确认的“隔离但平等”原则加剧了黑人在现实中的不平等状况：在这些州，黑人不仅不能和白人使用同一个洗手间、候车室和旅店，也不能上同一所学校——正是这样的状况激起了黑人和反对种族歧视主义者的反抗。对美国社会产生深远影响的“布朗案”正是发生在这样的社会背景之下。在“布朗案”终审判词中，首席大法官厄尔·沃伦（Earl Warren）指出：隔离本身就意味着不平等，公立学校必须给予黑人学生平等的受教育机会。沃伦大法官在判决书中特别强调：教育是州和地方政府最重要的职责之一，教育也是培养良好公民品德的重要基础，它向儿童传递社会文化与价值准则，使他们能够在以后的各种工作和生活环境——包括服兵役——中都能够正确履行其社会职责，因此教育对于美国的民主和社会正义而言具有极为重要的意义，因此所有的儿童都应享有平等受教育的权利。“布朗案”的判决不仅指出了教育对于民主、平等与社会正义的重要意义，同时也使得联邦政府“干预”教育的行动获得了另一重要的合法性依据。

与“布朗案”相似，“挡校门事件”作为联邦政府以“强制性”方式破解“黑白合校”之障碍的行动，就其事件性质而言，所针对的并非州教育行政管理的权力，而是针对违反联邦法律的“种族歧视”与“种族隔离”行为所采取的执法行动。虽然联邦宪法修正案规定包括教育权在内的部分权力由各州及人民保留，但各州亦需在联邦宪法及法律的约束下行动。福布斯州长阻挠黑人学生入学的行动违反了联邦宪法以及布朗案所确立的“种族隔离违宪”的法律原则，因而联邦政府以“强硬的”手段执法。由于该事件发生在校园之中，因此对教育产生了重要的影响。

二   深层原因

虽然联邦政府“干预”教育有以上种种依据，但这些仍然只是导致联邦政府采取“干预”行动的表层因素，联邦政府冒“违宪”之危险“干预”教育还有更深层的原因。

首先，联邦政府干预教育的行动体现了扎根于美国社会中的实用主义哲学观念。实用主义哲学是产生于美国本土的实践哲学，体现着美利坚民族面对社会生活如何去行动的态度和基本原则。初登荒蛮之地的殖民者，无成规可循，无前路可走，唯有在探索中前进，筚路蓝缕、胼手胝足，靠无畏的勇气硬生生开出一片天地。任何理论与原则都需要经历生活检验，也需依现实而改变，因此实用主义哲学观念不拘泥于某种理论墨守成规，而是以灵活的态度去面对和处理不断变化的现实。纵观美国教育权力的变迁，可以发现美国教育权力结构并非一成不变的静态模式，而是不断调整的动态过程。这种动态调整正是实用主义哲学在教育权力问题上的体现。

虽然美国建国之初秉承“限权”与“分权”的基本政治哲学理念，并以宪法的形式确立了教育权力的归属原则，但在具体的问题面前，这种原则并不是一成不变的教条，而是可以在不违背基本理念的前提下进行灵活调整的。随着社会的不断发展，教育也在不断发展和变化，当新问题出现的时候，需要新的应对机制。这时候，联邦政府在教育事务中所扮演的角色和承担的责任也就需要进行调整和应对。这种变化和应对是在不断摸索、探讨、争论、斗争中前进的。这个探索与改变的过程，并非全盘否定的激进变革，而是随时势变迁，针对每一个具体问题，一步一步地进行的瓜熟蒂落式的改变。这正是联邦政府能够在实践中根据现实需要而采取“干预”教育行动的社会文化与哲学观念的基础性因素。

其次，联邦政府对教育的干预，也是社会发展趋势与联邦政府权力整体性转变的结果。返观近代美国社会历史可以发现，随着社会的不断发展，美国联邦政府的角色与权力也在发生着重要的转变：在整体上，联邦政府在国内与国际事务中扮演着越来越重要的角色；与建国之初相比，更多的权力也在逐渐向联邦政府转移。这种变化是在不易觉察中缓慢而坚定地发生的。詹姆斯·M.伯恩斯（James MacGregor Burns）提出：“过去200年中，一直存在着从其他机构——家庭、教会和犹太教堂、市场——到政府，特别是全国政府稳定的权力转移。”^[11]195联邦政府权力的增强和集中是一个总的趋势，这种增强和集中，体现在外交、军事、经济、政治等诸多方面，而教育权力的增强则构成了其中的一部分。教育权力的变化，一方面源于联邦政府整体权力的增强，另一方面也源于社会发展过程中人们对教育与社会密切关系认识的转变。有学者认为：“美国社会存在着一条信念，即教育事业应是不问政治与超党派的。然而仔细观察一下便可看出，这一要求不过是一种由于人们的短见和沉默而变得永恒的神话。”^[12]70在社会不断向前发展的过程中，这一“神话”自身所存在的问题逐渐显现出来——人们意识到，联邦政府是无法置身于教育事务之外的，因此人们对于联邦政府“干预”教育的观念也发生了改变。正是这种改变使得联邦政府“干预”教育的行动获得了越来越多人的支持，并进而引发联邦政府教育权力的扩增。

至此，联邦政府不仅在事实上采取了“干预”教育的行动，而且似乎也获得了充分地“干预”教育的种种理由。那么，这是否意味着宪法修正案第十条所确立的“教育权力不属于联邦政府，而归各州或人民所有”的原则已经被悄然放弃？或者联邦政府“干预”教育的行动已经违宪？

三.   联邦政府“干预”教育是否违宪？

虽然联邦政府“干预”教育已是不争的事实，但其“干预”教育之行动仍然成为争论既久却难下定论的问题，其中一个关键分歧就是：究竟什么才是“违宪”？虽然联邦宪法修正案第十条规定“宪法未赋予联邦的权力，归各州或人民所有”，但究竟什么才是“权力”，权力的体现又是什么？

一   什么是“权力”？

在理论上，“权力”是一个存在争议的概念。对“权力”的理解主要存在两种基本观点：“强制力说”与“影响力说”。以马克思·韦伯（Max Weber）等为代表的“强制力说”认为权力是一种建立在暴力基础上的强制力，即使在遇到反对的情况下也能够使自己的意志通过强制而获得实现。这种权力往往作为一种统治或支配的力量出现，其最隐蔽和终极的基础与手段——虽然有时并不作为现实的手段而仅仅是作为一种潜在的威胁，但仍然——是暴力，这种权力赤裸裸和极端的体现是罗素（Bertrand Arthur William Russell）所讲的“屠夫支配羊的权力”^[13]59，这也是这种权力最本质的特征。

而“影响力说”则把权力视为一种能够对他人施加影响的能力，如英国学者罗德里克·马丁（Roderick Martin）认为：“就其最一般意义而言，权力可以指对象，即个人或集团彼此之间施加的任何一种影响。”^[14]80或如汉斯·摩根索（Hans J. Morgenthau）所说：权力意指人们对他人的思想和行为施与影响和控制的能力。^[15]46“影响力说”把强制性权力视为一种特殊的权力，但同时认为权力并不止于强制力，能够通过各种方式实现自己意志的能力均被视为一种权力。与“强制力说”相比，权力的“影响力说”在今天有着更为广泛的支持者。英国社会学家安东尼·吉登斯（Anthony Giddens）反对把权力仅仅视为暴力控制的一种能力，认为权力是一种能够通过对一系列既定事件进行干预并以某种方式来使其改变的“改造能力”。吉登斯认为，权力虽然与资源相联系，但权力并不等同于资源，权力并非总是以强制的形式出现，其作为社会组织中普遍存在的现象与行为，往往体现为“缄默地贯穿于重复不断的制度化实践过程中”^[16]7。在这个过程中，参与者通过诱导等非暴力性手段来使他人遵从并实现预期结果。

20世纪90年代美国学者约瑟夫·奈（Joseph S.Nye）所提出的“软权力（soft power）”，可以认为是“影响力说”的一种。奈认为，在国际政治中，一国可以通过文化、意识形态、生活方式等吸引力来实现其目的，并把这种能力称为“软权力”。“软权力”的发挥，是通过自身的吸引力，而不是通过暴力强迫他人做其不愿意做的事情。“软权力”之所以“软”，在于它并不通过暴力或以暴力为基础，而是运用多种资源作为权力实现的基础。“软权力”概念的提出使得人们对于权力的概念及其实现方式的理解进一步拓宽。“软权力”理论不仅体现在国际政治中，也体现在社会生活的诸多方面。

但究竟什么是“软权力”？难道在某种情况下的“软权力”不是一种“胁迫”吗？在某些情况下，一些看似“软性”的“资助”，却由于其资源的稀缺性而使得受助者“不得不”接受，从而变质为“硬权力”的另一种体现方式。哈耶克（Friedrich August von Hayek）认为，应该将强制我们服从的权力（硬权力）同有人愿意向我们提供某些服务和利益时提出的条件（软权力）区别开来：在一些特殊情况下，例如当提供资源的一方掌握着对这种资源的垄断性权力，而同时这些资源对于接受者一方是非常重要或必不可少的时候，这种“软权力”实际上具有“硬权力”的性质。例如，一个垄断者占有了沙漠绿洲中仅有的水源，并要求那些为了得到水的人去做他所要求的事情，那这就是强制，因为没有水，那些人就会渴死；而如果一个人手中没有掌握那种真正不可缺少的东西，那么无论他的要求多么地令人不快，他也无法实施强制。因此，除了在不可或缺的服务被垄断的情况下，只阻碍获益的权力不能被视为强制力。^[17]195

反观联邦政府“干预”教育的事实，可以发现，除了在实际上属于种族歧视性质的“挡校门”等事件外，联邦政府“干预”教育从未采用行政或暴力的“硬性”手段，而惯以“建议”“资助”的“软性”方式，并尽力避免对教育资助项目的过度干预。例如，第二次世界大战后，联邦政府提供巨额资金支持基础性研究，且全然不予干涉。哈佛大学校长纳森·普西（Nathan Marsh Pusey）幽默地称赞道：“以前普遍担忧的，伴随着联邦政府经费的渗入，高等教育会受到控制的想法几乎完全消失了。代之而来的是新的忧虑⋯⋯现在高校担忧的不是行动的自由受到政府的干涉，而是担心这种资助不会因为通货膨胀而缩水。”^[18]111-112联邦政府1979年颁布的《教育部组织法》中也明确强调“国会设置教育部⋯⋯并不增加联邦政府对教育的权力，也不减少州、地方及州其他机关所保留的教育职责。除非经本法律授权，教育部长和其他官员所提供的教育计划，不应被视为该部已获得授权从事对课程、教学、行政、教育人员、认可机构或协会、图书资料之选择及内容、教科书或其他教材的指挥、监督或控制”^[19]37。而在那些作为有条件的“资助”中，这些“资源”也并非“沙漠中的水源”。对于地方政府或高校而言，接受这种资助固然有益，但这并不意味着这些资源是“生死攸关”的：一方面，地方政府自身有经费来源；另一方面，美国大学——甚至也包括地方各级学校——的经费来源是多种渠道的，既有各类组织所提供的研究经费，也有来自校友的捐助。因此，联邦政府的经费资助并不能构成生死攸关的条件。在此意义上讲，联邦政府的教育权力可以视为“影响力”或“软权力”。

根据以上分析，笔者认为，从对“权力”概念不同角度的理解来看：若依据“强制力”说，联邦政府教育权力扩张并未违宪，因为联邦政府未以强制性或暴力手段“干预”教育；但若依据“影响力”说，联邦政府以经济资助、指导建议等方式“干预”教育则已“违宪”。但这样的分析结果似乎面临一个难题：这是否意味着这个问题将止步于此，而无法进一步得出更加明晰的结论？

二   联邦宪法修正案第十条的法律精神“本意”何在？

教育是社会的重要事业，也是统治的重要工具，对于“教育的权力应该属于谁”，“教育的权力应该如何分配、以何种方式实现”等重要问题的分析及理解，无论在过去还是现在、无论在什么样的社会与国家，都具有重要意义，因为它不仅关系教育的性质与目的，还关系人的幸福与自由。在专制社会中，教育是统治阶级实现统治和剥削的工具；在民主社会中，教育是人民实现自我统治和追求幸福的工具。联邦宪法关于教育权力归属的本意是要避免联邦政府成为暴政的工具，因此要将这重要的工具交由人民掌管。但随着社会的变迁和发展的需要，联邦政府获得了越来越多“干预”教育的“权力”。如果这种“权力”违背了宪法的本意，脱离了人民的监督和掌控，那么它将成为权贵阶级与资产阶级统治的工具。

虽然权力概念本身存在着模糊性和界定上的分歧，导致人们对联邦政府“干预”教育是否违宪存在争议，但如果抛开概念自身模糊性质所导致的分歧，更加接近于问题核心的是：联邦政府“干预”教育的行动是否违背了联邦宪法修正案第十条法律精神的本意？这才是理解联邦政府教育权力变迁合法性的关键所在。

首先，从政治哲学的视角来看，联邦宪法修正案第十条并非专门针对教育权力的法律条文，而是关于联邦政府权限以及联邦政府与地方政府、人民权力划分的原则性法律条文。它强调的是“限权”与“制衡”的基本原则。美利坚建国之初，联邦宪法的制定者们大多深受近代欧洲政治理论与国家学说的影响，深信政府是“必要的恶”。出于此种考量，独立战争之后十三个殖民地并未藉此建立强有力的中央政府，而是形成了松散的邦联。1787年举行的制宪会议，在“不得已”情况下授予联邦政府更多权力，但普遍的信念仍然是：政府“是一个不能信赖的、靠不住的仆人，不能让政府自由地掌管它的主人的事务，相反，必须多方面对它施加限制；必须在每一个可能的要点上对它约束，随时都对它抱有戒心，否则，它就不再是仆人，并且反仆为主”^[20]41。因此，詹姆斯·麦迪逊（James Madison）等政治家们确立了以“有限权力”为核心的基本原则，以节制联邦政府权力，警惕政府异化、蜕变为专制暴政的危险。

其次，从教育传统与教育权力的视角来看，新英格兰殖民地素有自办、自管教育的传统。这既源于殖民地重视教育的文化，也源于殖民地的自治传统。清教徒以创建为世人道德榜样的“山巅之城”为理想，以生命为赌注，千辛万苦地来到这片荒凉的大陆，在盖好房屋和种下谷物之后，他们所考虑的头等大事就是把这种信仰和道德观念传布给自己的后代以及更多的人，因此捐资助学、自办教育成为殖民地的独特景观。哈佛学院即“五月花号”到北美16年后创建的，而在此之前，各类地方学校早由当地民众自发建立，且形成了自我管理的制度。教育自办、自管传统在联邦政府成立之前已根深蒂固地存在于民众观念和社会现实中，这同时也是殖民地自治的政治生活方式在教育事务中的体现。因此，教育权力归属于地方和人民首先是源于殖民地的教育文化传统。

但“教育权力不赋予联邦，而由州或人民保留”更深层的依据是对教育与政治关系的理解，是教育权力观的体现。在任何社会中，教育权力都是统治者维护其统治所不可放弃的重要权力。在古代社会，教育就是政治的重要内容。儒家认为：“建国君民，教学为先。”^[21]1051近代社会，教育不仅被专制统治者作为实现统治和奴役人民的工具，而且成为民主国家的人民捍卫自由和民主的武器。而无论出于何种目的，在何种社会政治体制下，教育的权力都是极为重要的。

托马斯·杰斐逊（Thomas Jefferson）提出：“无论是怎样精心设计的政府形式——即使这些政府形式被认为能够在保护人们的天赋人权和自由方面做得更好，或者这种精心设计意在防止政府自身堕落方面做得更好——到目前为止的经验表明，没有什么最佳的设计能确保政府不会在慢慢运转的过程中走向极权的暴政。经验告诉我们，若要防止这种情况的发生，最有效的方法莫过于开启人民的心智，尤其是要让人民多了解历史上和在其他国家曾经发生过的事情，从中吸取教训并受到教育。”^[2]440在这样的教育权力哲学理念下，人们认为教育权力要分散于各州，掌握于人民手中。美国建国初期，这种观念成为多数人的共识，因此才能够以宪法的形式确立“教育权力属州或人民所有”的基本原则，将联邦政府权力之手阻隔于教育事业之外，并视为“引以为傲之举”^[22]11。

因此，除了沿循殖民地教育自治的文化传统之外，教育权力“由州或人民保留”的法律条文体现了“教育权力归人民所有”的原则，而这正是联邦宪法修正案第十条法理精神的本意所在。那么联邦政府“干预”教育之行动是否违背了这项基本原则呢？

三   联邦政府“干预”教育是否违宪？

对于联邦政府在国家教育事务中应发挥何种作用，自美国建国初始，便存在两种观点和力量；一种主张在反对集权暴政的前提下，联邦政府应拥有更多推动联邦教育事务的权力，另一种则主张尽可能地限制和缩减联邦政府的教育权力。两种观点内容相反，却都出自同样的理由：希望以教育来护卫民主制度。

美国建国初期，人们警惕政府权力扩张可能导致集权暴政，因此对联邦政府心存疑虑和畏惧，步步设防，且更多地信任州及地方政府，认为：“通过州政府的照管，人民的家庭的和个人的利益将会得到规定和考虑。人民将会更清楚、详细地了解州政府的事务。大部分人民会与州政府成员建立相识和友谊的联系，建立家庭和党派方面的联系。”^[23]240-241因此，反对联邦“干预”教育的力量占据上风。其中具有代表性意义的事件是创建“国立大学”的失败。1787年，乔治·华盛顿（George Washington）与詹姆斯·麦迪逊（James Madison）、蒂莫西·皮克林（Timothy Pickering）等人在制宪会议上提出的创建“国立大学”的建议遭到否决。华盛顿等人认为创建“国立大学”能够“使来自全国各地的青年得受艺术、科学和文学的陶冶，在他们青年时代就建立起彼此间的感情，养成他们的习惯，使他们团结一致，使全国各地青年结为一体”^[24]260。但反对者认为：国立大学的创建会危及地方学院的生存空间，且“国立大学”的建立有联邦政府教育“集权”之嫌疑。虽然有人认为“国立大学”倡议失败的主要原因在于宗教势力的反对，但有学者指出：“从宾夕法尼亚大学开始到独立革命之后，遍布南部和中西部的非教派的地方学院的建立却并未受到这种同样态度的阻止。这说明创建国立大学的决定性障碍不是教派利益的敌对，而是地方的代言人对地方学院的偏爱⋯⋯他们对国立大学的无情只是对任何集权机构的敌视而已。”^[25]157哈佛校长查尔斯·W. 埃利奥特（CharlesW. Eliot）宣称：“国立大学”的建立“将会把联邦政府的政治干预引入高等教育并且侵蚀个人的自由和创新”^[26]221。当时，虽然联邦宪法尚未产生，但反对国家集权暴政危险的观念已成为共识。因此，即使如华盛顿般德高望重，其提议也无法获得多数赞同。1790年华盛顿再次向国会提出创建“国立大学”的请求，再次遭到否决，这也成为华盛顿的终生憾事。19世纪初，拿破仑创建帝国大学，并以之作为管理机构建立了法国教育的中央集权制度；普鲁士也在普法战争之后创建了象征着最高学府的柏林大学。但在当时的美国人看来，这些都恰恰是“不可学样的恶例”^[27]214。

但支持联邦政府推动教育的一派力量并未完全放弃，而是希望以“可能的”方式发挥联邦的作用，帮助地方教育事业的发展，这也成为联邦政府教育权力扩张的内部推力。从建国之初到南北战争前，反对联邦政府“干预”教育的力量占据了上风，联邦政府对教育的“干预”被限制在极为有限的范围内，“赠地兴学”几乎成为联邦政府能够“干预”教育的唯一方式。而南北战争以后，双方的力量达到一种相对均衡的态势，人们逐渐接受了联邦政府以温和的资助“干预”教育的方式。二战后，这种力量占据了更大的优势，更多“干预”教育的联邦法案得以通过，但反对联邦政府过多干预教育的呼声和力量并未消失。这种反对的声音在罗纳德·里根任总统期间重新占据优势，里根甚至一度主张取消或降格教育部，但制衡的力量发挥了作用，这一动议最终由于反对之声浪高涌而未获通过。

历史事实表明，“支持”与“反对”联邦政府“干预”教育这两种力量的斗争一直没有停止，而是在法律框架内保持着一种动态的平衡。权力制衡的基本理念和目的在于：无论是谁行使权力，都要尽可能地防止它变为专权，而联邦政府教育权力的斗争和变迁正好表明了这一点：无论是建国初期反对联邦政府“干预”教育的力量占据上风之时，还是二战后支持联邦政府“干预”教育的力量增强之后，联邦政府与州、地方教育权力的转变都是在平稳的过程中实现转换，而未出现占据优势力量的一方完全压制另一方的局面。在基本的法律原则下，双方都能够通过合法的渠道表达意见，并通过争取多数的支持而实现自己的主张，使得多数人的意愿能够主导事态的发展，但却无法摆脱反对一方的制衡。

“主权在民”是联邦宪法修正案第十条所表达的另一个基本精神。“主权在民”不仅是一种政治理念，而且更要体现在现实政治生活的运行机制中，否则它将沦为纸面上的文字和虚假的口号。考察美国教育可以发现，在美国教育权力的制衡机制中，获得优势的一方，其最终基础仍然是来自“民意”的支持——当多数人的意见形成压倒性优势时，“这种”民意就会通过一定的途径转化为决策。以1958年颁布《国防教育法》为例，正是因为多数人感受到来自外部的安全危机，并对当时的教育产生不满和反思，且这种不满的力量积累达到一定的程度时，才最终推动国会颁布了相关的法律。

在制度化教育系统中，教育权力是政府对教育事业进行管理的权力。从“权力”概念的内涵来看，“硬权力”是以暴力为基础而行使绝对支配性的权力，在这种权力面前，不存在选择的自由。而“软权力”对于权力对象而言，并非“屠夫支配羊的权力”，也并非“沙漠中唯一的水源”，它是可以选择的，也是可以拒绝的。联邦政府在“干预”教育的方式上，始终保持以“软权力”而非“硬权力”的方式采取强制措施，“州或人民”保留着教育行动的最终选择权。虽然联邦政府教育权力不断扩展，但它始终未突破“软权力”的界限，联邦政府在教育权力扩张中所体现的“软性”与“自律”，也应理解为一种在“民意”压力下的策略选择。考察联邦政府“干预”教育行动的历程会发现，联邦政府的行动，始终受到“限权”与“制衡”原则的制约。无论是建国初期还是二战以后，联邦政府教育权力的变化都体现了“教育权力属于人民”的基本原则。因此，联邦政府“干预”教育的行动与联邦宪法修正案第十条所表达的精神无违。